《决策参阅》2013第9期:关于深化省直管县体制改革的几点建议-凯发会员官网

江苏省社科联课题组

2013年7月15日

    编者按：为了跟踪了解我省省直管县体制改革试点的落实情况和阶段性成效，厘清试点改革推进过程中存在的困难和瓶颈，为下一步深化省直管县改革试点、激发县域经济社会发展活力探寻思路对策，省社科联课题组于今年5月分别前往昆山、泰兴、沭阳三县（市）进行了专题调研，现将调研报告的有关内容摘要刊登，供领导参阅。

【内容提要】

    我省在昆山、泰兴、沭阳三县市实施的省直管县体制改革试点自去年10月正式启动以来，改革成效初步显现：行政效率明显提升，县域发展活力初步释放，统筹发展能力得到增强。但是，在改革推进过程中也存在着一些共性的问题，主要是：部门人员编制紧缺，干部履职能力有待加强，考核考评体系不匹配，行政管理权限下放不彻底，相关配套改革滞后，等等。

    从调研情况看，目前改革遇到的问题由县级层面进行探索解决的空间非常有限，省级层面的推动和支持对于整个改革试点的深入推进具有关键意义。建议：第一、进一步统一思想认识，特别是要提高省级机关各部门和市级党政领导对这项改革重要性的认识，更加明确省直管县体制改革的工作重点和阶段性目标任务，增强改革的自觉性和主动性。建立领导小组会议制度，强化工作督导，加大省直管县体制改革舆论宣传力度。第二、进一步完善顶层设计，重新梳理确定改革目标，细化省、市、县三级的行动框架，制定详细的改革推进的时间节点，并对改革的效果进行跟踪评价、督查落实。要着眼于试点县（市）与所在省辖市之间权力关系的调整上，着力破解试点县与所在省辖市之间的利益博弈。第三、进一步扩大试点内容。对现有试点内容的深化主要从提高岗位履职能力、改进考核评价方式、调整充实人员编制、进一步简政放权等几个方面进行；对现有试点内容的突破应着重围绕干部人事管理体制的调整进行，建议拓宽试点县（市）干部向省级部门流动的渠道。第四、进一步争取中央支持。改革的推进不仅需要省级层面的统筹规划，也需要中央层面的政策支持，才能为省直管县体制改革的顺利推进创造良好的外部环境。着力争取两方面政策：解决县域经济与区域经济协调发展的政策；调整和完善垂直管理体制的政策。

关于深化省直管县体制改革的几点建议

省社科联课题组

（2013年6月）

    在省委、省政府的统一部署下，昆山、泰兴、沭阳作为试点县（市）于2012年10月1日正式启动了省直管县体制改革。这项改革是转变政府职能、减少行政层级、理顺条块关系、增强县域经济社会发展活力的重要举措。为了跟踪了解体制改革试点的落实情况和阶段性成效，厘清试点改革推进过程中存在的困难和瓶颈，为下一步深化省直管县改革试点、激发县域经济社会发展活力探寻思路对策，省社科联课题组于今年5月分别前往三县（市）进行了专题调研。

    一、省直管县体制改革成效初显

    调研表明，三个试点县（市）对省直管县体制改革试点工作高度重视，普遍认识到这是在新的起点上深化改革、破解发展难题、推进全面小康和现代化建设的重大机遇和关键举措，都基本做到了紧密结合实际、详细制定方案、狠抓重点落实、有序全面推进。尽管新体制运行时间还较短，但其带来的成效已初步显现。具体表现为：

    行政效率明显提升。省直管县体制减少了行政层级，试点县（市）直接接受省级各部门的领导，避免了因层级过多而导致的信息传递滞后和失误。新体制运行以来，直接产生了行政审批承诺期限缩短、办理时限缩短、审批等待时间缩短等积极的直接效应，大大方便了企业和群众。比如，环保部门的跨省危废转移变三级审批为昆山初审、省厅两级审批，为企业节约办理时限10个工作日；海关特殊监管区内企业的危废昆山境内转移变后台大流程为窗口小流程，把原来苏州、昆山两地办理15个工作日，缩减为4天，行政效率提升73.3%。沭阳县民政局反映，自各项管理权限下放以后，提高了县级民政部门的自主权，行政审批大大简化，行政效率随之提升。如带病回乡退伍军人定期补助审定工作，由于减少层级，行政审批提速明显，办结时间较以往缩短近1个月，得到了服务对象的一致好评。从泰兴市食品药品监管局得到的数据显示，自2012年10月1日以来，该局新增项目159件，其中药品零售企业许可类事项共81件；开展gsp认证两批次，涉及药品零售企业33家；受理有关药品审批2份；医疗器械经营企业许可类事项共20件，一类医疗器械注册20件，医疗器械出口销售证明2份，开展医疗器械生产企业换证现场检查1家。新增事项的办理，方便了申请人，缩短了办事时间，锻炼了监管队伍，助推了企业发展。

    县域发展活力初步释放。新体制运行后，县级政府自主发展能力进一步提高。试点县（市）享有与地级市同等的经济社会管理权限，可以因地制宜批准适合自己县域发展的项目，相关项目的审批权限优于未直管县（市），且审批进度也得到较大提高。省直管县体制为整体提升试点县（市）经济社会的发展实力提供了条件，体制机制的优势逐步显现。以泰兴市为例，自试点以来，该市经济运行呈现“稳中快进、逆势上扬”的良好势头，主要经济指标的总量增幅列泰州第一，苏中领先，其各项社会事业的发展也取得显著成绩。据沭阳县财政局的数据显示，自2007年财政管理实施省管县以来，该县各项工作得到有效保障，各种指标增长明显，经济社会飞速发展。2013年1-4月份，完成公共财政预算收入29.35亿元，同比15.6%，其中税收收入17.09亿元，同比增长29.3%，税收占比80.5%；完成公共财政预算支出26.72亿元，同比增长11.6%，其中民生支出18.74亿元，占公共财政预算支出70.1%。截止到2013年4月份，纳税超千万元企业达到12户。2012年度，木材产业成功获批江苏省唯一一家木材特色产业集群，“福庆”牌商标被国家工商总局认定为中国驰名商标。沭阳经济开发区上升到29位，进入全省开发区第一方阵。乡镇标准化厂房建设实现历史性突破，在省国土厅、经信委组织的高标准厂房建设与使用评选中位居全省第一。

    统筹发展能力得到增强。省直管县体制增强了县级政府的自主决策、自我协调能力，实现了重要领域和关键环节的提速增效，提高了政府社会管理和公共服务的能力，对整体推进城乡生产力布局、要素合理流动，更好地实现集约、集聚发展，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播起到了重要的作用。同时，县级各部门与对口省厅处室的接触更加频繁，经常能了解到外省市更多、更好的工作经验，增强了县级各部门的工作能力。比如泰兴市民政局在城乡低保规范化、深化殡葬改革、社会养老体系建设等方面实现了“提档升级”，其民政工作的一些亮点特色得到了省民政厅的推广，有力推动了泰兴市民政事业的健康发展。沭阳县经信局认为，省直管县以来，与省经信委处室对接的机会比以前多很多，既是业务对接，也是感情和友谊的对接。同时，不仅能直接参加省里会议，而且和其他13个市一样，有资格参加全国性的会议，第一时间获得会议精神和相关政策法规。此举既增加了该县的知名度，也开拓了其视野，提高了县统筹发展的能力。

    二、省直管县体制改革试点工作遇到的共性问题

    目前，我省的省直管县体制改革试点是在维持试点县（市）行政区划、统计口径和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）的工作，赋予试点县（市）地级市管理权限。但在实际运行中没有表现出明显的行政管理体制上的根本性突破，仍然是在传统行政管理体制大框架下对扩大县级经济社会管理权限的探索，很多资源的配置和制度的安排仍按照县级市的标准执行。因此，试点县（市）在推进过程中遇到的问题以共性问题为主，区域差异并不明显。

    一是部门人员编制短缺。新体制运行以来，由于县级机构设置较少，1个部门可能要对应省里2-3个部门，1个科室一般需对应省里十多个处室，县（市）有关部门的工作量大大增加，但人员没有相应增加，事多人少的矛盾较为突出。比如沭阳县，该县文化广电新闻出版局对应省文化厅、广播电视局、新闻出版局，该县农委对应省农委、林业局、农机局、海洋渔业局等。行政管理权限下放后，必然导致试点县（市）各部门工作职能增多、工作量增大。在机构编制数量不能突破的情况下，如何承接好下放的权限，需要进一步研究创新的办法。调研中昆山市也反映，新体制下要承担原来由苏州承担的初审、复审等工作，有些审核工作需要检验检测、现场踏勘等环节才能完成，工作量明显增加，人少事多的矛盾更为突出。

    二是干部履职能力有待加强。试点县（市）机关干部结构不尽合理，普遍存在人员老化、知识老化、技术力量不足等问题。履行新增职能还存在装备欠缺、资质不够等一系列问题。比如环保局、安监局、民防局等部门的许多权限涉及到专业人才、专家队伍、机构资质、专业设施设备等的配套，在短期内较难一步到位。据沭阳县住建局反映，该局部分职能部门的专业技术人员队伍建设和软、硬件建设还有待加强，对原市审批项目中技术含量较高的项目，在一定程度上还缺乏承接的条件和开展的基础。泰兴市民政局也认为，省直管县以来，该市民政系统和民政公共服务提供者努力加强自身建设，尽管取得了一些成绩，但在工作力量配备、政策业务能力、为民服务水平等方面，与上级要求仍有一定差距，直接影响民政政策和工作的落实。

    三是考核考评体系不匹配。新体制运行以来，部分单位已列入省考核范围，但由于是县级市，各项工作绩效指标均低于地级市，部分单位担心直管后将影响本部门的考核。没有列入省考核范围的单位在参加所属地级市考核时也面临非常尴尬的境地，考核成绩不能真实反映其工作业绩，挫伤了各单位干部职工的积极性。沭阳县在汇报中就指出，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。如试点县有的工作考核仍要通过市里，而市直部门认为试点县应由省直管，市里无形中有偏见，使试点县的工作考核受到影响。

    四是行政管理权限下放不彻底。下放的行政管理权限存在未按规定下放到位、未按规定完全执行以及下放了无需下放的权限等问题。比如外部管理权限中行政处罚类有16项关于招投标方面的处罚，由于招投标项目实施主体在权限调整前后均属于省级发改委，对县（市）级无实际意义。从沭阳县发改局反映的情况来看，自省委、省政府出台省管县政策以来，省发改委相继出台了全省发改系统省管县对接方案。但是执行效果不明显，仅局限于参加一些有关会议，遇到资金申报及相对重大事项时，仍然要求报经市发改委统一扎口申报，在资金和一些重大项目计划上没有切块到省管县，仍由市里统筹安排，导致省直管县改革措施不能有效实施。泰兴市交通运输局的数据显示，其承接的外部管理权限包括省厅7项、市局177项，但在省厅运输系统内部网站无法运行，也无法进入当地行政审批中心，给日常工作带来较多不便。

    五是相关配套改革滞后。省直管县体制改革需要统筹推进干部人事制度改革、事业单位分类改革、垂直管理系统改革等一系列配套改革。试点县（市）普遍认为，要解决省直管县改革中财政权与行政人事权非同步进行带来的问题。对于试点县（市）而言，县级财政实现了省直管，但是主要干部的任免权依然归地级市管。这就造成了县级既要向省里跑资金、项目、政策，又要向市里汇报工作、争取理解和支持，不可避免出现“双重管理”，县级层面的工作难度增大。因此，干部人事管理体制的调整等也应逐步提上议事日程。相关垂直管理部门内部权限的调整也亟需推进，在昆山的调研显示，金融、海关、电力等垂管部门对县域经济发展十分重要，深化省直管县体制改革需要在信贷审批权限、金融机构设置、电力设施建设、用电指标分配等方面全面推进。比如，按照银行系统机构设置，昆山目前的信贷额度远不能支持昆山经济建设的快速发展，超过一定额度仍需到苏州审批，类似情况也涉及海关、电力、商检等垂直管理部门。

    三、进一步深化“省直管县”体制改革的几点建议

    省直管县体制改革是一项长期而又艰巨的系统工程，牵涉范围广，实施难度大。从调研情况看，目前改革遇到的问题由县级层面进行探索解决的空间非常有限，省级层面的推动和支持对于整个改革试点的深入推进具有关键意义。基于此，下一步深化改革需要在“直管”上做足文章，建议应围绕“统一思想认识、完善顶层设计、扩大试点内容、争取中央支持”四个方面展开。具体来说：

    第一、进一步统一思想认识。目前我省体制改革试点主要还是停留在行政审批权限的下放和财政直管，是“扩权强县”层面的微调，改革的主要关注点是县级政府经济自主权的获得。因此，这种改革没有触及更为重要和根本的价值基础——县域善治，使得整个改革缺乏应有的深度，其结果有可能会滑入“一扩就乱、一乱就统”的困境。县域善治的本质要求是政府职能的根本转型，实现由管理型向服务型的转变。思想是行动的先导，推进省直管县改革需要全省上下在思想认识上予以统一，特别是要提高省级机关各部门和市级党政领导对这项改革重要性的认识，增强改革的自觉性和主动性。首先，对改革的重要意义和目标任务要进行再动员再部署。李克强总理5月15日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上对行政管理体制改革进行了部署，强调“通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力”。我们要认真落实中央的决策部署，从贯彻党的十八大精神、增强中国特色社会主义制度自信的高度，进一步统一省、市、县三个层面党政干部的思想认识，使大家充分认识到，深化行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础、全面建成小康社会的必然要求，是加快政府职能转变、优化行政层级、到2020年建立中国特色社会主义行政体制的迫切需要，更加明确省直管县体制改革的意义、重点和阶段性目标任务，增强推进改革的使命感、责任感。其次，建立领导小组会议制度，强化工作督导。目前省直管县体制改革领导小组办公室设在省编办，负责日常工作。各试点县（市）也均由编办来牵头推进省直管县改革的具体事项，工作力度有所不足。建议建立领导小组会议制度，由省分管领导定期主持召开体制改革领导小组会议，沟通交流情况、研究分析问题、强化督促检查，从而统一领导、组织、协调、督促省直管县改革各项工作的全面推进，确保及时协调解决省、市、县以及各部门之间在推进改革中出现的重大问题；再次，加大省直管县体制改革舆论宣传力度。对省直管县体制改革的舆论宣传，有利于营造良好的社会氛围，争取社会各方面对改革的理解和支持。

    第二、进一步完善顶层设计。调研表明，以县级行政管理权限调整为重点的渐进式制度变迁已经不能很好地适应省直管县体制改革的需要。改革的深化亟需自上而下强制性制度变迁的推进。因此，顶层设计的优化就成为推进改革的关键节点。建议省级层面组建专家组进行专项研究，对省直管县进行系统的顶层设计。主要解决三个方面的问题：一是明确改革目标。改革的目标决定宏观框架的清晰性，决定改革设计的可操作性。目前我省省直管县体制改革的目标略显笼统，仅仅指出“用3年左右时间全面实现由省直接管理试点县（市），基本建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制”，这一目标体制的边界很难具体界定，到底是部分政府行政权力的省直管还是政府全部行政权力的全方位省直管，目标并不清晰，这会导致改革相关方的无所适从。因此，要重新梳理确定改革目标，使目标具备层次性，即省、市、县各级都有细化的行动框架；系统性，即能有相应的组织机制协调各级各部门；渐进性，即每一步阶段性目标都有明确的时间节点；可考核性，目标的实现可以予以量化考核。二是选准改革切入口。省直管县体制改革涉及财权、事权的重新分配，必然导致相关方的利益博弈。从利益流动角度来说，地市级层面是利益净流出方，改革不可避免地出现“两头热中间冷”的局面，这次调研也证明了这一点。因此，改革切入口不应限定于试点县（市），应着眼于试点县（市）与所在省辖市之间权力关系的调整上，着力破解试点县与所在省辖市之间的利益博弈。资料表明，有些省份在改革措施中已经将地级市的定位和发展趋向问题纳入考虑范围和改革议程，对市级机构改革的路径进行了构想和设计，如湖南省就是按照“第一阶段是实行试点，第二阶段是虚化地级市、市县分置，第三阶段是撤销地级市、成为真正意义上的城市”这样一条改革路径进行分步实施。我省下一步在推进省直管县体制改革过程中，对地级市的改革方向及路径也应进行充分的规划设计。三是制定改革时间表。试点不仅仅是基层的大胆实践探索，更应该是系统顶层设计指引下的循序渐进。应围绕改革目标制定详细的推进时间节点，并在此基础上建立明确的问责机制，对预计时间点要达到的改革效果进行跟踪评价、督查落实，确保改革的稳步推进。

    第三、进一步扩大试点内容。目前我省省直管县体制改革试点内容包括七项，下一步应围绕这七项内容在“深化”和“突破”上同时展开。“深化”指对现有试点内容的落实和拓展；“突破”指逐步增加试点内容。对现有试点内容的深化主要从以下几个方面进行：一是提高岗位履职能力。省级部门要建立完善培训机制，有计划、多形式地对试点县有关人员进行业务培训，积极探索行之有效的培训学习方式。如泰兴市人力资源和社会保障局建立了试点县（市）干部挂职工作机制，定期安排年轻同志赴省厅挂职锻炼和跟班学习。这一探索可以予以推广，形成制度。同时，省级部门也可以安排人员到试点县（市）相关部门挂职指导，通过上挂和下挂，快速提升试点县业务干部的岗位履职能力。二是改进考核评价方式。理顺考核层次，建议明确试点县（市）政府部门的目标管理考核要落实文件精神由省政府统一考核。鉴于昆山、泰兴、沭阳三地经济社会体量和基础的差别，考核不宜采用一刀切的方式，不宜采用横向比较考核的方式，宜采用纵向比较考核方式，即以试点县（市）各条线部门改革前后的成效变化来予以衡量判断。因此，应尽快建立省直管县体制改革成效评价指标体系，并以此为引领构建新的绩效评估考核方式。三是调整充实人员编制。一方面要明确试点县（市）在组织机构上不必片面追求与上级政府对口设置机构，减少编制压力。另一方面，在编制总量不增的硬性约束下，适当核减所在省辖市的相关部门的人员编制，调配给试点县（市）。同时，出台政策鼓励目前试点县大量占据编制的二线干部提前退休，以缓解编制矛盾，为充实工作力量腾出编制空间。四是进一步简政放权。要按照“赋予试点县（市）政府与省辖市相同的行政管理权限”的要求，做到应放尽放、下放到位，确保行政管理事项县（市）与省的无缝对接。建议省政府加快推进省政务中心的建设，从上而下明确相关进驻部门及进驻服务事项，以便试点县（市）更全面的梳理核对。对现有试点内容的突破着重围绕干部人事管理体制的调整进行。调研表明，目前的干部人事管理体制成为制约省直管县体制改革推进的重要因素，不利于工作的开展和试点县（市）干部工作积极性的调动。建议拓宽试点县（市）干部向省级部门流动的渠道。比如河南省在2011年正式试行“省直管县”时，将巩义等9个县（市）的书记、县（市）长高配为副厅级。湖南省从2006年至2008年，两次提拔了19名优秀县委书记到省直机关任职。

    第四、进一步争取中央支持。省直管县体制改革是一项复杂的系统工程，改革的推进不仅需要省级层面的统筹规划，也需要中央层面的政策支持，才能为省直管县体制改革的顺利推进创造良好的外部环境。目前，全国多个省份都在积极探索省直管县的有效模式，囿于各地情况的不一致，所采用的模式也不尽相同，需要中央给予政策支持的重点也不尽相同。从我省试点县（市）的调研情况来看，主要集中在两个方面：一个方面是解决县域经济与区域经济协调发展的政策。比如苏州、无锡有同志担心省直管县后可能会导致区域整体竞争力减弱，这实际上就涉及省级层面管理幅度的问题。这就需要中央给政策支持我省进行相关行政区划调整的试点，比如对中心城市周边的县（市）撤县设区，为做大做强中心城市创造条件；对一些发展融合度较高以及部分面积人口规模较小的县（市）逐步实施合并，逐步把管理幅度调整到合理范围，从而为破解试点县（市）与所在省辖市之间的利益博弈创造条件。另一方面是调整和完善垂直管理体制的政策。融洽的条块关系对于政府整体职能的发挥具有重要作用。在合理划分各级政府权责的基础上，凡是中央或省的专属职责，一般可实行垂直管理。不是中央的专管事务，也不是省级的专管事务，应属各级政府的共管事务，可由现在的垂直管理改为分级管理，以提高各级政府的统筹协调能力。可以根据市场经济完善程度和不同阶段行政管理体制改革的任务重点，对现有垂直管理部门进行适时调整，为深化省直管县体制改革夯实基础。近年来，中央先后对省以下垂直管理的药监、工商、质检管理体制进行了调整，这些举措都是正确的、及时的，可以继续深化。

    党的十八届二中全会强调，要以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。我省省直管县体制改革试点工作应借此东风进一步完善深化，切实转变政府职能，激发县域经济活力，向改革要红利，为实现“两个率先”创造有力的制度优势。

（课题组组长：汪兴国；课题组成员：白璐、赵宁乐、王小平）