治道变革的挑战与回应：中国公共政策研究的过去与未来-凯发会员官网

  ——第二届公共政策年会综述

    2013年4月27日至28日，由南京大学政府管理学院主办的第二届公共政策年会在南京大学仙林校区顺利召开。来自北京大学、复旦大学、中国人民大学、中山大学、武汉大学、中国政法大学、西安交通大学、南开大学、浙江工商大学、南京师范大学、南京理工大学和南京农业大学等高校以及中国社会科学院的若干知名学者参加了会议。本次会议围绕着“治道变革的挑战与回应：中国公共政策研究的过去与未来”的主题，设置了3场专题讨论，22位与会者的发言及相关讨论积极而热烈，围绕会议主题形成了一系列富有启发性的观点，代表了目前我国公共政策学研究的进程。

      一、中国公共政策过程的深度观察与解释

     本次研讨会以“治道变革的政策应对”为核心，与会学者皆有意识地回应了当今社会环境的高度复杂性问题，集中探讨了体现在中国公共政策制定、执行和评估过程中的治理难题。

     在政策制定环节，学者们较多关注议程设置问题，学者们认为，对议程的控制已经逐渐成为中国公共政策控制的主要方式。有学者研究政协提案制度，比照“政协提案工作制度”的相关规定，对并未被划归入制度文本的“不适宜立案范围”却仍未进入立案过程的提案进行了内容分析，将此部分提案失效的类型划分为“敷衍型”、“应景型”、“献媚型”，并从提案者的自觉、提案写作的技术和提案办理的制度环境等方面讨论了提案失效的原因，并指出中国的制度创新应该就在既有的制度中开发，而以提案制度为代表的中层协商可被视为发展中国式民主的最有潜力的路径之一。有学者则关注到了执政党对政策议程的控制行为，并尝试通过代表的同化程度、提案的适配程度和规则的呆板程度三个指标观察执政党在党代会、立法、行政和公众议程中的具体控制方式和效度，并指出历史新阶段下中国执政党正经历“议程研究能力——执政党领导权”的逻辑倒转，这也恰恰反映了执政党在其双重角色中的自我调试。因此，有学者认为，从社会治理的实践层面上看，在相关权力没有进行合理有效配置的前提下，政府在众多政策制定中依然是独占性的，专家与公众的参与仅停留在文本层面。需要在政策“类型—过程”的框架下重新审视现有的政策制定格局，为官员、专家与公众等多元政策主体的合理选择与权力配置提出可行的建议。

     执行难题在中国公共政策过程中日益凸显，学者们普遍认为这是伴随着中国市场经济发展和社会结构变化而出现的问题，是管制型国家治理范式与多元化利益主体之间的矛盾在行政过程层面的反映。有学者以“试验式改革方式”为样本，考察分权化改革政策的实际落实情况，并提出一个命题：实验式改革方式最终追求的目标并非是对中央与地方传统统治结构的变革，而在于如何有利于解决或克服现有体制运行中出现的多种弊端或问题，它构成了一种策略上的“分权”，并作为中央管理地方的统治规范而逐渐固化。可见，克服政策执行困境的关键不在执行过程中，而在于执政党和政府的整体治理理念的转换。于是有学者强调了执政党和政府“学习能力”的重要性，指出在一个陶都不确定的、危机四伏的时代，领导活动不是再是自上而下的、线性的控制行为，而是在众多行动主体构成的互动网络和危机现实不断生成和变化中进行的意义建构活动。因此需要转换僵化的管制性思维，从危机感知、决策制定、决策实施、危机沟通等方面思考现代危机领导能力的建设。但也有学者指出，领导能力既跟领导自身有关，但是也跟领导对象有关系，因此，对“学习能力”的探讨不应该仅从领导者的单一视角出发，而应该把领导者和领导对象都放置于行动者的开放系统中，讨论全体社会成员的学习能力。

    在公共政策评估方面，学者们重点讨论了参与式评估的问题。学者们认为目前中国公共政策评估中民众参与热情的高涨与部分地方政府接受评估意愿的上升使参与式的政策评估方式愈加受到关注，但中国的参与式评估普遍存在着参与热情有余而制度能力不足的问题。有学者考察了南京市政策评估中的公众参与制度，指出参与式评估中最大的难题就在于利益相关者的确定和组织，此外，相关者的权重估计以及评估领域、深度、范围和标准确立中的问题都会影响到评估的效度。目前中国政策评估的项目、时间和参与人基本是由官方确定，评估领域仅仅局限在关系民生问题的重大项目上，参与是评估能发挥的作用有限，因此有学者建议应该考虑建立公共政策评估领域的复选机制。

    二、中国公共政策研究的反思和改进

    公共政策环境中的复杂性和不确定性因素的急剧增加，对公共政策研究方法和思维方式的变革提出了新的课题，与会学者自觉回应了这一时代立场，在学术对话中达成了以下几点共识：

    第一，中国公共政策研究应该避免空洞化和庸俗化，回归对中国实际公共政策问题的关注。对此有学者以公共选择理论为例，指出了西方政策分析方法在中国应用中的“适应困难”，该学者提出，公共选择学说以理性人假设、方法论的个人主义和政治交易作为前提，这在缺乏“自由选举市场”的中国语境下不具备解释效力，公用选择理论属于“后立宪阶段”的规则，而在运用于中国情境之前，中国首先需要建立起宪政秩序。还有学者分析了中国公共政策研究中广泛使用的政策扩散理论，指出现有政策扩散理论框架中存在着“重结果轻过程”的缺陷，从而导致政策扩散理论与政策趋同理论的混淆，其主张从具体的政策过程入手，将政策扩散带入政策过程的各个分解步骤中以构建政策扩散阶段论的模型。此外，还有学者针对中国政策终结之难，探讨了政策终结理论在中国的应用，指出政策短缺与政策过剩并存、政策终结缺乏科学执行标准的缺位以及潜在的利益损失是造成政策终结动机与措施乏力的主要原因。

    第二，公共政策研究和分析应该重视情境性，从“行动者中心”的立场出发，突破政策“主体—客体”，“制定—执行”的二元化思维，用“建构性”的眼光看待公共政策过程。政策过程既是一个技术过程，也是一个政治过程和伦理过程，政策场域受到众多利益相关者行动策略的影响，具有高度不确定性，因此有学者主张用政策设计的“利益相关者模型”替代传统的“理性模式”和“阶段模式”，以提高具体政策过程分析的有效性。另有学者以机动车燃油与排放标准的出台为案例，为政策议程中的多源利益相关者模型进行了中国式的脚注。

    第三，公共政策研究方法应该更多元化，突破线性的、决定论的思维模型。有学者认为，基于公共政策研究中的问题复杂性、目标复杂性、关系复杂性与环境复杂性特点，传统的以规律驱动的模型和以数据驱动的模型在分析公共政策问题时都显示出了明显的缺陷。因此，该学者提出了一种以系统演化、涌现、自组织、自适应为特征的复杂性科学的研究范式，并以农民工的社会融合与集体行动为研究样本，对复杂性科学的研究范式进行了演示。另有学者认为，复杂性科学是一项非常前沿的研究，对于公共政策，尤其是决策理论而言提供了技术上的重要支撑，但技术上革命应该与思维上的革命共同推进。虽然进入21世纪之后，社会科学正在经历着从线性决定论的思维模式向多元线性思维模式的转换，但那依然没有跳出线性决定论的框架。如果不能真正从相对论与非中心的立场上思考问题，那么对复杂性的研究就只能停留在形式上，其理论的价值就大打折扣。

    三、中国公共政策教学的规范化发展

    与会专家学者从各校专业建设的实践出发，围绕公共政策专业的教学层次问题，教学计划中的主干课程设置和专业方向特色等问题展开了讨论，形成以下观点。

    第一、中国的公共政策教学需要自觉地、有意识地立足于中国情境，形成一批适用于中国教学的教科书。学者们普遍认为公共政策教学中存在严重的“西化”倾向，这与公共政策理论的大规模引进和国外教材的使用有关。有学者认为，国外的公共政策分析是建立在经济学的基础上，而国内的公共政策分析建立在政治学的基础上，两者在分析路径上存在较大区别，因此不能完全按照国外的教材来讲授中国的公共政策课程。目前，国内一些著名高校如北京大学、厦门大学的公共政策教学都开始使用本校编著的教材，但仍需要继续形成一批较为成熟的教材，以提高国内公共政策研究和分析方法的实用性。

    第二、课程设置应求同存异，结合高校资源凸显专业特色。学者们普遍认为，各高校在尊重教育部关于公共政策专业教学计划的指导意见基础上，应该根据本校的办学特色、学科发展、师资力量和地方资源等制定相应的教学计划。比如北京大学公共管理学院重视政策的科学性论证，其公共政策实验室用企业的方法来进行教学，公共政策分析作为全院的公共基础课必须以宏观经济学和微观经济学作为基础。复旦大学重视学生的实际问题分析能力，该校尝试将公共政策分析方法和定量分析工具的教学结合起来，建立了政策情境模拟教学实验室。而浙江大学充分利用其与省社科院和省政府良好的合作关系，走“学以致用”的路线，浙江大学的学生有机会接受地方政府的委托课题，并能根据浙江省的具体情况经常性地提出政策建议；同时浙江省政府常常会组织省内专家学者进行政策论证，政府与高校互动密切，因此浙江大学的学生对于具体政策问题的研究保持较浓厚的兴趣。

    第三、在不同层级的教学上应该设置不同的目标，在公共政策专业的教学计划中体现对社会建构的期望。有学者指出，目前公共政策已经逐渐变成了一个万金油专业，这与教学层次的目标设计失当有关，本科教育阶段开设的公共政策课程皆呈现出强烈趋同性，课程设计缺乏特色。学者认为，公共政策研究属社会科学应用层次，应该放在研究生教育也就是职业教育阶段开设，而其基本的方法在可在本科教育阶段的专业基础知识学习中获得。从国外的经验看，美国的公共政策并没有本科，其环境政策分析师在本科阶段可能是学化学的。那么国内公共政策是否应该也只在研究生阶段设置专业课程？这个问题还需要继续讨论。还有学者认为必须把对社会建构的期望寓于公共政策的教学计划中，把政策科学研究和政策分析这两套方法同时交给学生，前者教授公共管理研究的决策理念或者价值理念，后者教授具体的技术性分析方法，二者不可偏废。

      （来源：南大人文社科2013第2期）