《决策参阅》2012第23期:江苏省城乡统筹规划的特征、难点和对策研究-凯发会员官网

江苏省社科联

江苏城乡统筹规划研究基地

研究基地承担单位：省城市规划设计研究院

研究基地首席专家：张 泉  邹 军  叶裕民

本课题负责人：    邹军

课题主要参加人员：徐海贤 郑文含 姚秀利 邵玉宁

【内容提要】

    江苏城乡统筹规划面临五大难点问题：转型发展的资源约束问题、缩小城乡差距问题、城乡统筹中的“差异化”、“多样化”、“特色化”问题、“多规”协调问题、实施政策机制问题。应当从城乡空间布局、资源配置、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会保障、管理体制等方面，提出“八大统筹”要求。本课题探讨了城乡统筹中的重点问题对策，包括乡村产业、公共服务均等化、空间管控、村庄布局优化等。我们认为，应当实现乡村产业“生态、生产、生活”多元化，以集约集聚的要求统筹工业布局；构建多层次、重点优先的基本公共服务设施体系，实现同城均等和城乡均等；加强全域空间资源统筹，落实省级层面重要资源管控要求，通过划定各类建设与资源环境控制区，保障区域生态安全；优化村庄布局与调整，提出特色村的特色保护与培育、村庄环境整治引导要求。结合全省城镇空间格局的变化，针对沿江城市带、沿海和沿东陇海城镇轴、点状发展地区，应当提出分地区的城乡统筹规划指引。在实施政策和机制保障层面，我们建议推进城乡土地、户籍、金融等相关制度的改革，加强城乡统筹规划行政管理，推进城乡统筹规划与政府年度实施计划的对接，实现“多规协调”规划体制创新。

江苏省城乡统筹规划

的特征、难点和对策研究

（摘要）

    改革开放以来，我省经历了城乡分割、城乡差距缩小、城乡差距扩大的发展历程。2011年，全省实现生产总值4.86万亿元，地方财政一般预算收入5148亿元，城市化水平达到61.9%，为我省工业反哺农业、城市支持农村、城乡统筹发展奠定了坚实基础。但在经济社会发展总体水平不断提升的同时，城乡发展不平衡的问题也在逐步加深，需要通过城乡统筹规划来协调解决。当前我省城乡统筹规划面临五大难点：

    一是转型发展的应对问题。与发达国家相比，我们的资源集约利用水平较低，如果延续外延发展模式，现有土地资源、环境资源将难以支撑持续的经济发展。部分地区为了城市发展用地指标，存在村庄调整与迁并过度超前、城乡建设用地调剂使用不合理等现象。

    二是缩小城乡差距问题。基础设施和公共服务设施投入一直存在着“重城轻乡”的现象，城乡资源的配置不合理。要实现“城乡等值”，即城乡居民享有同等的居住、工作、交通、生活环境条件，任重而道远。

    三是城乡统筹中的“差异化”、“多样化”、“特色化”问题。目前尚缺乏针对不同地区发展特征的分类城乡统筹指引。乡村产业发展、设施保障单一。在工业化过程中，一些历史悠久、地域文化鲜明的地区，地方特色正在逐步丧失。

    四是“多规”协调问题。城乡统筹规划作为涉及城乡发展的综合型规划，与土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划存在交叉内容，且又分属于不同的职能部门，因而在规划组织、编制、衔接等方面存在诸多亟待协调的问题。

    五是实施政策机制问题。农村土地流转不畅，缺乏统一城乡用地市场；城乡社会保障差距明显，保障体系难以衔接；城乡户籍制度改革、劳动就业保障制度有待深入和健全；城乡统筹实施缺乏规划管理制度支撑。

    针对上述难点问题，我们提出如下对策建议：

    一、“八大统筹”引领城乡协调发展

    统筹城乡空间布局，以城乡规划一体化统筹城乡空间布局；统筹城乡产业发展，协调推进工业化和农业现代化，建立以工促农的长效机制；统筹城乡资源配置，重点改善和加强政府对短缺资源的调控，促进建设用地等资源在城乡之间的合理配置；统筹城乡基础设施建设，实现城乡基础设施服务质量均等化；统筹城乡公共服务，促进城乡之间基本公共服务均等化；统筹城乡劳动就业，建立城乡统一的就业政策和就业管理制度；统筹城乡社会保障，推进社会保障由“低水平广覆盖”向“高水平全覆盖”发展；统筹城乡管理体制，完善现有目标考核机制和行政管理体系。

    二、丰富乡村产业体系，整合城乡工业园区布局

    1．乡村产业“生态、生产、生活”多元化。促进农业规模化、园区化发展，由传统的土地依赖转向服务依赖，发展加工农业、特色手工业。建设连接城乡的农产品加工基地和农产品出口基地。一、三产业联动，促进乡村旅游发展。

    2．以集约集聚的要求统筹工业布局。强化城乡工业的整合调整，提高工业集中度。设立准入门槛与淘汰机制，对符合产业导向的入驻企业予以优惠、扶持，确立产出效益优胜劣汰机制，可设定园区的地均产值或地均税收，作为淘汰劣势产业、盘活工业用地资源的重要依据。

    三、构建多层次、重点优先的基本公共服务设施体系，均等保障

    1．重点优先建设基本公共服务设施。包括：义务教育设施、社区卫生机构、社区文娱设施、社区体育馆和全民健身场所、社会福利机构和社会保障机构等的统筹配置，在老龄化加速趋势下，加强城乡养老设施的统筹规划建设。

    2．实行均等保障。主要体现为：同城均等，保障进城进镇的农民以同等的市民待遇；城乡均等，城镇与乡村均能享受到公共服务设施保障与服务，乡村居民能就近享受到优质便捷公共服务。

    3．加强设施规模集聚，完善分层配置。公共服务配套的层级按照规划所确立的城乡居民点体系进行划分，并兼顾设施投入和效益问题，强化空间集聚，积极引导城镇公共服务功能向农村延伸。

    四、加强空间管控，实现全域空间资源统筹

    1．空间全覆盖，全域统筹。通过全覆盖的空间规划，系统地处理好多层次空间的协同发展，包括构建城、镇、村相匹配的城乡聚落体系，促进城乡建设用地的合理配置。

    2．落实省级层面重要资源管控要求。包括对应上级政府管理事权、区域性、公共性的资源管控要求以及跨地区城市之间交叉事宜的规划内容，如区域性的禁建区、限建区的管制要求，区域性重大基础设施布局等。

    3．强化空间管制，保障区域生态安全。通过划定各类建设与资源环境控制区，规定其规模、布局和利用强度等限制要求，作为空间管理的重要依据，实现区域生态安全下的城乡空间建设引导。

    五、优化村庄布局与调整，实现特色化发展

    1．不同地区的分类发展指引。纳入城镇建设用地范围的村庄，积极引导农民变成市民。一般农业地区的村庄，有重点地选择村庄，进行综合整治，成为乡村地域综合服务中心。生态保护地区的村庄，确定搬迁和就地限定规模发展等不同策略，合理改善交通和配套设施条件。

    2．特色村的保护与培育。历史文化村庄，加强保护，妥善处理好新建住宅与传统村落之间的关系。自然风貌特色村庄，充分利用地形、地貌等地理特征，塑造具有地域特点的景观环境、建筑形态。

    3．村庄环境整治。苏南等有条件的地区开展城乡、区域环境连线连片综合整治，实现环境优良、生态宜居；其他地区加强环境卫生治理。经济条件较好的村庄要加快配套完善各类基础设施和公共服务设施，经济薄弱的村庄优先建设和改善农民基本生产生活需求。

    六、针对全省区域格局变化，城乡统筹规划分地区指引

    1．沿江城市带地区。提高城乡用地效益，着力挖掘存量土地潜力，引导城镇空间集聚集约，整合分散的乡村空间。统筹城乡产业发展与布局，农村地区工业应逐步进入城市（镇）工业园区或工业集中发展点。提升城乡公共服务和基础设施建设水平。在保障基本生存服务的基础上，提高义务教育、公共卫生、住房保障、公共交通的服务水平。

    2．城镇轴地区。沿海城镇轴引导产业向重点开发地区、临海产业园区集中布局，妥善处理工业开发与城镇发展、新农村建设、生态保护的关系。沿东陇海城镇轴加强沿线重点城镇建设，注重提高开发效率，规范城镇工业园区建设。优先保障教育、医疗、养老、就业、社会保障、农村环境等基本公共服务投入，形成完备的城乡基本公共服务体系。

    3．点状发展地区。包括苏北腹地和宜溧金高地区，引导点状集聚，控制开发强度，实施特色化发展。积极发展特色农业、特色加工业、特色旅游业。优化地区镇村体系，强化小城镇的辐射带动力。重点保障涉及基本生存与发展的公共服务达到应有的底线保障水平。苏北腹地加强对洪泽湖、白马湖、京杭运河等河流湖泊保护，保护里下河地区特有的农业生态环境。宜溧金高地区加强丘陵地区山体以及重要湖泊资源的保护。

    七、加强规划实施政策机制保障

    1．推进城乡土地、户籍、金融等相关制度的改革。规范开展农村土地综合整治，建立土地收益分配集体和农民挂钩的共享机制，形成城乡统一的用地市场；进一步深化城乡户籍制度改革，加快城乡居民身份转换；推进城乡金融体制改革，提升乡村经济发展活力。

    2．加强城乡统筹规划行政管理。依法完善并严格落实城乡规划“一书三证”制度。完善农村规划建设管理制度，规范乡村建设用地使用、工程建设的申请、许可、监督程序。

    3．推进城乡统筹规划与政府年度实施计划的对接。城乡统筹规划可与政府重点建设项目计划、土地利用供应计划和年度实施计划有效衔接，提前确定政府供地计划，有效推进项目开发建设。

    4．“多规协调”规划体制创新。创新城乡统筹规划组织与实施方式，完善省级规划决策工作机制，增强省对相关规划协调监督职能。突破条块分割和行政壁垒，建立各部门、各层次的协调合作机制，协同解决城乡统筹发展中的重大问题。